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处理和国会关系的艺术（第1页）

处理和国会关系的艺术

与尼克松对其内阁的近乎专横的态度相比，他对国会不得不有所顾忌，因为美国的政治传统已经表明，总统最难对付的不是他的白宫班子、内阁或新闻媒介，而是国会，稍不小心，总统就很容易陷入既不能同国会和腔共事，又不能丢开国会的两难境地。

经过近200年的政治演化，由美国开国元勋们所确立的行政、立法和司法三权分立已不再是等边三角形。对总统权力进行制约的两要素中，最高法院的力量相对削弱，实际上能与总统抗衡的只有国会，因此，不等边权力三角形的变形就在于总统和国会这两条权力轴线，时而前者倒向后者，时而后者又倒向前者。自罗斯福新政以来，国会权力轴线不断向总统权力轴线倾斜，这种趋势形成无疑是与民主党在大部分时期内控制白宫政权有重要的关系。富兰克林·罗斯福、哈里·杜鲁门、约翰·肯尼迪和林登·约翰逊在其任期内都程度不同地淡化了总统权力，他们之所以能做到这一点，除了其他各种因素外，也是得力于他们所代表的民主党在国会两院议席中占据了多数。民主党巩固新政的成功使它在美国社会的中下层拥有广泛的群众基础，故有多数党之称。它在国会两院的选举中经常占据优势。罗斯福等诸位民主党总统正是利用本党控制国会的有利时机，敦促国会通过了多种改革法案，从而最大限度地实现了个人的政治抱负，他们那名垂青史的业绩让尼克松羡慕不已。

“全国各界人士都看出有必要实行变革”，尼克松上台伊始曾踌躇满志地说，“我们不希望以谨小慎微的名声载入史册。”但是，现实很快就使他冷静下来，他是120年来第一个在国会两院均被反对党控制的情况下开始任职的总统。这意味着他的政府将面临国会的重重阻力。他不可能丢开国会而独行其是，须经国会同意，他的各种法令提案才得以成立并付诸实现，同时尼克松也认识到，他不可能得到反对党控制的国会的支持，如何摆脱这种困境呢?

尼克松从做好国会内部共和党议员的工作入手。相当长时期内，国会中的共和党人似乎已形成了一种惯性，他们长期扮演忠实的反对派。很少提出重大的立法提案，作为少数派，他们对国会所做的事情也不负多大的责任。现在，形势完全不同了，共和党成为执政党，它要求自己的议员在国会中发挥重要的作用。在尼克松的指示下，约翰·埃利希曼、布赖斯·哈洛、帕持·莫伊尼汉等白宫顾问负责与国会联络共和党的议员施加影响，推动他们调整心理，改换角色，在共和党国会领导人杰里·福特和休·斯科特的周围团结起来，共同促成尼克松提出的成套立法提案。

在同国会打交道时，尼克松想方设法同资深的保守民主党人结成联盟，以赢得立法所需要的关键性投票。尼克松任总统的第二年，众议院多数党领袖卡尔·艾伯特当选为众议院议长。这位民主党要人有酗酒的不良习惯，尼克松通过警方和特工机关弄到有关艾伯特因酗酒而引起种种麻烦的材料，准备利用它对艾伯特进行讹诈，以迫使其与总统合作。民主党众议员威尔伯·米尔斯长期任众院筹教委员会主席，他对尼克松关于税收、收入分成和福利改革的立法提案能否获得通过，起着至关重要的作用。所以，尼克松要求他的经济事务助理乔治·舒尔茨常与米尔斯呆在一起，他自己也经常约见这位主席，甚至亲自打电话慰问病中的米尔斯。尼克松笼络人心的举动最终收到了成效。

对普通的国会议员，尼克松也没有忽视。当时设有一个“款待”办公室，专门负责为来自议员们的选区的选民们安择参观白宫。白宫还建立了一套周密的程序，保证每个议员的来信都能得到迅速的处理和详尽的答复。总统的社交秘书协同院外活动人员、基辛格和埃利希曼，保证把所有该请的议员一个不漏地请到总统的招待会和宴会上来，每次社交活动之后，尼克松要与埃利希曼等助手开碰头会，把他头天晚上从议员们那里收集来的问题和牢骚话提到桌面上来，要求埃利希曼经手下的工作人员在几小时内作出答复，然后尼克松再打电话回复那些议员，并保证彻底追查。

尽管如此，尼克松和国会对某些问题还是有着不可调和的分歧，因为根深蒂固的党派政见无时不在起作用，议员手中宝贵的赞成票只有在对本党派有利时才会投给尼克松。当某项极端重要的立法提案必须被通过，而采用惯常的政治战术仍不能逾越国会的障碍时，尼克松往往使出他的最有力的武器，那就是越过国会和新闻媒介直接和人民见面。他利用对全国发表有效的电视讲话来改变政治舆论，而公众舆论直接影响着国会议员的政治利益。议员由民众选举产生，他们对各自的选区负责，他们在政治上很谨慎，如果公众支持，他们就投票，如果公众反对，他们绝不会采取自杀性的行为而导致自己议席的丢失。大多数国会议员是现实主义者，无论他们眼前关心的是什么，当总统表现坚强时，他们不会轻易采取错误的政策立场而使自己完蛋。尼克松很了解议员们这种害怕选民会找他们算账的心理，所以他不强求众议院和参议院成员牺牲自己，而是走上讲坛用有说服力的演说，使不受欢迎的东西成为受欢迎的东西，到那时，他就能从国会得到他想要的东西。

尼克松取悦于国会很大程度上是一种曲意逢迎，他始终没有忘记他面对着一个反对自己的国会，也从未放弃过改变由民主党控制国会的格局的打算。在与国会的周旋中，他使用胡萝卜兼大棒的伎俩，对国会议员一方面笼络有加，另一方面迫其就范。尼克松往往通过他手下人向国会议员施加压力，负责这方面工作的不是那些为总统工作的职业院外活动家，因为他们还兼为某些私人大公司服务，他们的去留不随着一位总统，所以他们为个人利益考虑也不敢得罪国会议员。替尼克松作恶人的是埃利希曼等忠臣，他们不打算一辈子都在华盛顿度生涯，他们只为尼克松服务。为了总统的利益，他们大胆地和国会议员在投票问题上做交易，或玩弄一些雕虫小技在这些立法者中引起某些恐惧心理，敦促国会议员按照总统的旨意行事，他们还无所顾忌地对国会提出非常尖刻的批评，埃利希曼甚至利用在电视上露面的机会，抨击国会议员的懒散或财政超支。尼克松本人也因一项提案在参议院未获通过，亲自召见共和党在参议院的领袖休·斯科特，将他狠狠地刮了一顿。尼克松想使共和党控制国会的意图在1970年国会选举中破灭，他在连任总统之初，便撕下温情的面纱，对国会及其他官僚机构发起攻势。此举激怒了国会，它对水门事件重新进行调查，结果导致尼克松辞职下台，这是后话。

除了上述种种院外活动外，尼克松还通过直接或间接的法律手段来达到他强化总统行政大权、占用部分国会立法权力的目的。他采取的方式有以下几种：一是行使否决权。对国会提出的法案，尼克松如果认为不满意，就拒绝批准，如关于对总统战争权利进行约束的法案就曾被尼克松采取此法否决过。二是发布咨文。按照宪法授权，尼克松在每年的1月至2月间向国会提出咨文以报告国会情况，咨文中包含了他的立法建议，有时甚至是草拟好的法律草案，这类法案通常容易得到国会的通过。三是发布带有法律性的指示、命令和训令。作为行政权力机关的首脑，尼克松经常向下级机关发布各种各样的指示、命令、训令，这些指示和命令的法律效力实际上与国会制定的法律的效力相等，尼克松充分利用这一点，并且经常超出调整纯粹问题的范围，对只有美国国会才有权决定的问题作出决定。