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关于宁夏财源建设情况的调研与思考（第1页）

关于宁夏财源建设情况的调研与思考

宁夏财政厅

为进一步加强宁夏财源建设，固根基、扬优势、补短板、强弱项，加快推进高质量发展步伐，促进财政收入实现量的合理增长和质的稳步提升，宁夏财政厅深入全区市县，对宁夏财源建设情况进行了认真分析研究，提出了促进财源建设的工作思路与措施建议。

一、“十三五”以来宁夏财源建设和财政收入情况

（一）基本情况

“十三五”以来，在自治区党委、政府的正确领导下，宁夏财源建设取得积极成效，财政收入总体保持平稳增长态势。但由于受经济下行压力加大，以及财税改革、减税降费等政策影响，宁夏财政收入增速有所放缓。

2016—2019年，全区一般公共预算总收入从617亿元增长到715亿元，年均增长5。1%（低于全国地方平均水平1。3个百分点）。全区地方一般公共预算收入从388亿元增长到424亿元，年均增长3。2%（低于全国地方平均水平1。8个百分点）。其中：税收收入从247亿元增长到267亿元，年均增长1。1%（低于全国地方平均水平4。2个百分点）；非税收入从141亿元增长到156亿元，年均增长7。4%（高于全国地方平均水平3。1个百分点）。

从收入级次看，中央级和地方级占比大体为40∶60，地方级收入占比略高于全国地方平均水平。2019年，自治区本级和市县级收入分别完成172亿元和251亿元，占比为41∶59，自治区本级占比较高，高于全国地方平均水平20个百分点。

从收入结构看，2016年以来，全区税收收入占地方一般公共预算收入的比重一直较低，2016年为63。6%，2019年为63。2%（低于全国地方平均水平13个百分点）。

从税收结构看，增值税、企业所得税、资源税、契税、城市维护建设税5个税种为地方主体税种，约占税收总额的75%。2016—2019年，5个主体税种年均增幅都低于全国地方平均水平。增值税规模最大，2019年完成114亿元，占地方税收的43%，2016—2019年年均下降4。2%，较全国地方增值税平均水平低5。8个百分点；企业所得税是全区第二大税种，2019年完成33亿元，占地方税收的12%，年均增长7。3%，比全国地方企业所得税平均水平低1。9个百分点；其他税种占比均低于10%，其中资源税、契税、城市维护建设税3个税种2019年收入规模为16亿—19亿元，年均增幅分别为9。2%、6。6%、3。1%，比全国地方平均水平分别低6。2、5。8、2。5个百分点。

从区域分布看，银川地区“一家独大”，2019年完成155亿元，占市县收入总额的62%。地方一般公共预算收入超过10亿元的市县有5个，占18%，包括：银川市本级（86。1亿元）、宁东（18。6亿元）、贺兰县（12。1亿元）、吴忠市本级（11。2亿元）、石嘴山市本级（10。1亿元），这些市县均为川区市县，大都为中心城市（地级市和宁东以外，收入10亿元以上的县只有贺兰县1个），产业基础相对较好；5亿—10亿元的市县有11个，占39%，包括：兴庆区（9。7亿元）、盐池县（8。8亿元）、中宁县（8。7亿元）、中卫市本级（8。5亿元）、灵武市（8。4亿元）、平罗县（8。3亿元）、固原市本级（7。6亿元）、金凤区（7。4亿元）、青铜峡市（7。2亿元）、永宁县（7。2亿元）、西夏区（5。2亿元），这些市县多为川区市县，县域经济发展相对活跃；低于5亿元的市县有12个，占43%，包括：利通区（3。3亿元）、彭阳县（2。9亿元）、同心县（2。8亿元）、沙坡头区（2。7亿元）、大武口区（2。4亿元）、海原县（2。1亿元）、红寺堡区（2亿元）、惠农区（2亿元）、西吉县（1。8亿元）、原州区（1。8亿元）、泾源县（1。1亿元）、隆德县（1亿元），这些市县部分为市辖区，税收分成比例小、收入规模低，部分为山区市县，产业主要以农业为主，工业基础薄弱。

（二）特点和问题

1。增长不快。2016年之前，全区地方一般公共预算收入连续多年实现两位数增长（主要依赖非税大幅增长拉动），2016年起，由于非税增幅大幅下滑，收入增速由中高速转为低速，与全国增长态势基本一致，但略低于全国平均水平。2016—2019年增速分别为3。8%、7。7%、4。5%、-3%，年均增长3。2%，低于全国地方平均水平1。8个百分点。

2。质量不高。2016—2019年，全区财政收入质量一度逐年提升，但税收占比一直不高。从2016年的63。2%增长到2018年的68。3%，受大规模减税降费等影响，2019年税收占比又降为63。2%，低于全国地方平均水平13个百分点，在全国排名最后一位。2020年1～9月，税收占比为62。3%，在全国排在倒数第三位。

3。结构不优。从产业看，二产多、三产少，税收增长与产业增长趋势不匹配。2016—2019年，第二产业税收平均占比51。1%，总体呈上升趋势，由48。6%上升到51。9%；第三产业税收平均占比48。7%，总体呈下降趋势，由51。3%下降到47。9%。从行业看，倚重倚能特点突出。采矿业、房地产业、金融业、建筑业、批发零售业、石油焦煤制造业以及电、热力业是地方税收的主要来源。仅采矿业税收就占地方级税收的18。6%，比全国平均水平高13。9个百分点，在西北五省区占比最高。从企业看，少数企业主导税收增长大局。全区地方级税收收入14由纳税前20名企业贡献，国能宁煤集团和宁夏石化连续五年排名前两位，占全区地方税收的15%。总体来看，全区税源少且过度集中，稳定性差，极易受到市场价格波动、减税政策等影响，抗风险能力不足。2020年1～8月，企业经营效益下滑，重点税源企业仅地方级税收减收就5。5亿元。其中，宁煤集团企业所得税减收1。6亿元；宁夏石化、王洼煤业、宝丰集团、中石油长庆油田分公司、湖南中烟吴忠卷烟厂、隆基硅材料、宁夏银行地方级税收合计减收近3亿元。

4。基础不强。从市场主体看，截至目前，全区共有企业16。9万家，每千人拥有企业0。024家，为全国平均水平的88%。全区重点税源企业790家，较2018年仅增加20家，增长2。6%。2019年，地方税收过亿元的企业只有15户，大企业、好企业不多。从GDP含税率看，2016—2019年，全区税收收入占GDP的比重平均为16。3%，较全国平均水平低2。7个百分点，全区GDP含税率低于全国平均水平。其中，第二产业增加值含税率平均为20。6%，较全国平均水平低0。3个百分点；第三产业增加值含税率平均为15。3%，较全国平均水平低5。9个百分点。从产业链看，全区大多数产业处于产业链的前端、价值链的低端、创新链的末端，企业原材料和产品市场“两头在外、大进大出”，区内生产、区外纳税情况较为突出，经济对税收的支撑力较弱。

5。后劲不足。在非税收入强劲拉动下，“十二五”期间，全区地方一般公共预算收入保持增长较快速度。“十三五”以来，税收和非税增长呈现“双乏力”态势，特别是非税收入增幅大幅下滑，收入增长动力明显不足。

（1）税基不宽。税源结构相对单一，长期集中在少数传统行业和个别大企业，传统税源受市场波动冲击大，新税源增长点尚未形成，税源增长与产业结构调整不同步，税收增长与GDP增长不匹配，二产税收占比总体呈上升态势，税收短期内难以实现较大幅度增长。

（2）非税锐减。国有资源（资产）有偿使用收入、专项收入、行政事业性收费是全区非税收入的主要来源，占比分别达到42%、23%、12%，共占非税收入总额的77%。2010—2016年，全区非税收入增幅持续超过20%，其中“十二五”时期非税增幅平均达到34。3%，主要是市县为拉动当时收入增长，通过处置国有资产、资源等渠道增加一次性非税收入。“十三五”以来，全区非税收入增速显著放缓，年均增长7。4%，低于“十二五”期间26。9个百分点。一是降费政策力度加大，专项收入和行政事业性收费有所减少。全区严格落实各项降费政策，减轻市场主体负担，2016—2019年，全区专项收入和行政事业性收费年均下降1。1%，特别是2019年降幅达到12。8%，显著拉低了非税收入增幅。二是市县非税收入来源显著减少，降幅过大。随着可处置国有资产逐步减少，市县非税收入颓势尽显，尤其是2018—2019年，市县非税收入分别下降16。2%、4。7%。比如，银川市前两年一次性非税收入分别为20。8亿元和13。8亿元，2020年全市几乎没有可处置资产，且剩余资产质量不高，产权存在纠纷，处置难度非常大，上半年全市仅实现1。26亿元的资产处置收入。石嘴山市可处置国有资产仅有7处商品房，估值约120万元。三是全区非税收入增长越来越依赖区本级拉动。为防止全区收入出现过大幅度下滑，近两年区本级积极挖掘矿业权出让收益等一次性收入，弥补市县收入短收缺口。2018—2019年，区本级非税收入增速分别达到18。1%、43%。从自然资源部门预测情况看，矿业权出让收益正快速减少，剩余部分转让难度加大，比如2020年马儿庄煤矿因企业效益不佳，无人问津，出现流拍。

总体来看，随着市县可处置资产趋于枯竭，区本级矿业权出让收益逐步减少，预计今后全区非税收入将呈逐年滑坡的趋势。

（3）市县财源增长乏力。“十三五”以来，市县财政收入整体呈下滑态势，境况堪忧。2016—2019年，市县地方一般公共预算收入由269亿元下降到251亿元，年均下降1。5%，低于全区水平4。7个百分点，特别是2018—2019年，市县收入连续两年负增长，降幅为0。8%和7。5%。一是首府银川带动作用弱，拉低了市县整体收入增速。银川财政收入占市县“半壁江山”还多，2016年以来年均下降2。9%，其中2018—2019年分别下降了2%和10。3%，下滑趋势明显。税源主要集中在电力、煤炭、石化等传统行业（占比达到40%左右）的格局长期没有根本性改变，全市除银川经济技术开发区发展势头较好外，其他地区财源基础都较为薄弱，内生动力不强。二是资源能源型市县税基不稳，财政增收困难。石嘴山市属于资源枯竭型城市，煤炭等传统产业逐步萎缩，新兴产业培育发展缓慢，2016—2019年财政收入年均下降5。4%，转型发展成效尚未显现。宁东以煤炭、石油、化工等资源能源性产业为支柱产业，是今后财源主要增长点，但税源涵养需要一段时间，且易受市场环境波动等影响，2018和2019年地方一般公共预算收入分别为24。2亿元和18。6亿元，增幅分别为14。4%和-23。3%，增长不够稳定。三是传统经济大县财政收入进入下行通道，支撑作用不足。永宁县、中宁县、青铜峡市、灵武市等传统经济大县（收入7亿元以上），财政收入增长进入下行通道，特别是2018-2019年下滑明显，年均增幅分别为-24。7%、-11。5%、-4。6%、-4。2%。主要原因是产业单一、税源也过度依赖1～2个大企业，易受市场波动影响。比如：永宁县受泰瑞制药、启元药业等重点企业搬迁影响，加之政府债务负担过重，发展活力不足，财政收入呈“断崖式”下滑态势，从2017年的12。7亿元下降到2019年的7。2亿元，减少43%；中宁县受天元锰业等个别企业影响较大，财政收入从2017年的11。1亿元下降到2019年的8。7亿元，下降22%，2020年受市场影响，天元锰业地方级企业所得税仅入库105万元，比上年减少8503万元，此外锦宁巨科公司等重点税源企业有搬迁至区外的打算和考虑，从目前来看，中宁县财政收入依然没有企稳回升迹象；青铜峡铝业是青铜峡市最大的企业，也是传统税源大户，前几年受国际铝价低迷影响持续处于亏损状态，税收贡献减少至2000万元左右，拉低了青铜峡市财政收入增长水平，从2017年的7。9亿元下降到2019年的7。2亿元，减少8。9%；灵武市羊绒产业受全球经济不景气以及银行收缩银根等影响，重点企业经营效益每况愈下，中银绒业已被浙江新澳集团收购，嘉源和荣昌集团正在破产重整，财政收入从2017年的9。2亿元下降至2019年的8。4亿元，减少8。7%，形势不容乐观。中卫市本级、平罗县下滑趋势不明显，但近两年年均增幅也仅为2。7%和1。4%，且税收低迷，主要依赖非税拉动。四是山区市县财政收入增长相对较好，但对全区大局影响有限。固原市本级和盐池县在山区市县中收入规模最大（分别为7。6亿元和8。8亿元），“十三五”以来财政收入实现小幅增长，增幅分别为2。5%和3。7%，但税基不宽不稳，固原市依赖政府投资，盐池县以石油、煤炭等产业税源为主，增长不稳定。同心县、海原县、彭阳县、红寺堡区，财政收入增幅相对较高，“十三五”以来年均增幅超过5%，但收入基数低，对全区财政收入增长影响小。西吉县、原州区、隆德县、泾源县，收入规模小，均不足2亿元，除西吉县保持小幅增长外，另外3个县区均呈下降态势，财源匮乏，增收空间有限。

6。市县自我发展意识不强。一是“等靠要”思想严重。大部分市县对财源建设重视不够，重支出轻收入，重花钱轻生财，重政府轻市场，对花钱用钱考虑多，对生财聚财研究少，研究谋划财源建设的主动性不够，“等靠要”思想较严重，内生动力普遍较弱。2019年，全区市县财政自给率23%，比2016年下降5。4个百分点，只有3个市县自给率超过30%，最低的西吉县仅为3%，最高的银川市也只达到52%。2016—2019年，市县地方一般公共预算收入由269亿元下降到251亿元，年均下降1。5%。特别是2018—2019年，市县收入连续两年负增长，降幅为0。8%和7。5%。市县越来越依赖上级转移支付，“造血”功能差。二是地级市和市辖区财政管理体制不顺畅。按照宁夏财政体制，市辖区财政由地级市管理，在收入划分上，由地级市确定市辖区的分成比例。总体来看，市辖区财政收入较地级市相比，普遍占比低、规模小，一定程度上影响了辖区培植财源的积极性。如在增值税分成比例上（中央、区本级、市县按50∶20∶30分享），市辖区普遍占“小头”，银川市、石嘴山市由市本级和市辖区按21∶9分成，吴忠市、固原市、中卫市由市本级和市辖区按18∶12分成，造成市辖区收入相对较低，其中兴庆区作为宁夏最大的市辖区，地方一般公共预算收入仅9。7亿元，与其人口规模、经济总量等明显不匹配。在支出责任划分上，地级市与市辖区权责划分不清晰，尤其是近几年各级财政收入增速趋缓，部分地级市收支矛盾明显加剧，不同程度出现财力上移、事权下沉的情况，部分市辖区不堪重负。

（三）原因分析