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第三节 自然保护区管理（第1页）

第三节　自然保护区管理

一、从综合管理到部门管理

我国自然保护区管理多年来实行部门管理与综合管理相结合的管理体制。1994年10月《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）颁布。《条例》第八条规定“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制”，环境保护部门负责自然保护区的综合管理，有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

1994年10月《条例》颁布前，宁夏自然保护区管理采取在自治区林业厅设立自治区自然保护区办公室，对自然保护区进行管理。自治区林业、环保、农业（牧）、地矿、农垦等部门对各自范围内的自然保护区进行具体管理。《条例》颁布施行后，在1996年机构改革中，自治区人民政府明确自治区环境保护部门对自然保护区的综合管理职责，撤销了在林业厅设立的“自治区自然保护区办公室”。1996年自治区环境保护局着手收集调研（函征）贵州、新疆等省（区）在自然保护区管理立法方面的经验和做法（材料），酝酿起草了《宁夏自然保护区管理办法》。

1997年11月，原国家环境保护局和国家计委联合发出通知，印发了《中国自然保护区发展规划纲要（1996—2010年）》。根据通知要求，自治区环境保护局联合自治区计委于1998年着手开展《宁夏自然保护区发展规划（1998—2010年）》（以下简称《规划》）编制工作。1999年8月，《规划》在征求相关部门意见完成修改工作的基础上报送自治区人民政府审定，2000年4月，自治区人民政府以宁政发〔2000〕32号文印发。《规划》包括近期目标和中期目标。

近期目标（1998—2000年），《规划》新建11个自然保护区，自然保护区总数达到19个，面积由12。43万公顷提高到42。04万公顷（包括调整部分自然保护区面积），占宁夏国土面积的比重由2。4%提高到8。1%；进一步完善自然保护区的法规体系。

中期目标（2001—2010年），《规划》新建自然保护区20个，全区自然保护区总数达39个，面积达到63。93万公顷，占国土面积的12。34%（详见《宁夏已建及1998—2010年自然保护区规划示意图说明》）；形成分布合理、类型齐全、机构完善、管理科学的自然保护区网络。

2000年8月，自治区环境保护局根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《自治区人民政府办公厅关于自治区级自然保护区申报审批有关问题的通知》的有关规定，经自治区人民政府领导同意，成立了由各方面专家和有关部门（19个部门、单位）代表25人组成的“宁夏地方级自然保护区评审委员会（第一届）”。何琮任评审委员会主任，任华国、马德滋、郭思加任评审委员会副主任。

2002年8月，为加强自然保护区的建设和管理，自治区人民政府颁布了《宁夏回族自治区自然保护区管理办法》，自然保护区的管理进一步规范化、制度化、法制化。

2009年4月14日，为加强自然保护区的监督管理，提高自然保护区的建设和管理水平，自治区环境保护厅制定并印发了《宁夏自然保护区监督检查考核办法（试行）》（以下简称“考核办法”），进一步明确了县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对辖区自然保护区建设和管理工作的监督检查权、自治区环境保护行政主管部门对全区自然保护区的定期评估考核内容及监督检查。“考核办法”共22条。

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《宁夏回族自治区机构改革方案》，同年10月，自治区党委办公厅、政府办公厅印发《宁夏回族自治区机构改革方案实施意见》，决定组建自治区生态环境厅，将自治区环境保护厅的自然保护区管理等职责整合，移交自治区林业和草原局。至此，自治区生态环境厅对自然保护区不再进行综合管理。

二、违法案件及其处理

（一）2000年前自然保护区存在的问题

1982年4月，自治区人大四届四次会议决定将贺兰山、六盘山的一部分、罗山全部划入自然保护区加强管理，逐步限制和取消对生态环境造成影响和破坏的人为活动。但是，保护区内的人为活动还是比较普遍，一些偷猎活动屡禁不止，对保护区的生物多样性保护和生态环境造成严重的影响和破坏。

1991年9月，自治区环境保护局自然保护室对自治区已建的贺兰山、六盘山和罗山、云雾山、沙坡头、中宁石峡沟以及灵武白芨滩自然保护区（白芨滩保护区当时已批未建）做了问卷调查，提交了《我区已建自然保护区存在的主要问题》材料。据记述，当时已建的6处自然保护区（点）面积为11。15万公顷，占自治区土地总面积的2。2%。已建保护区存在的主要问题有：一是野生动物盗猎严重。据记载，自1985年以来盗猎国家重点保护动物——麝、马鹿、岩羊等的违法犯罪活动屡禁不止，盗猎案件逐年上升。仅贺兰山保护区1990年发案10起，盗猎野生动物28头（只），盗伐幼林1起。1991年1月至7月，发案2起，盗猎岩羊3只（套死16只）、麝10只、鹰1只、发现死亡马鹿5只。当时收解（缴）猎具铁丝套500多个，野生动物资源遭到严重破坏。二是开山采石（即乱采滥挖）严重。在贺兰山保护区从南至北的100多千米范围内，开采煤炭、贺兰石、建筑石料等，对贺兰山生态环境的破坏触目惊心。贺兰山保护区北部平罗、石嘴山市范围内，开山炸石相当严重，特别是平罗县的潮湖村，有200多户人家，几乎都采片石，在一处南北长5千米，总面积800多亩的范围内，采石的掌子面（坑）达300多个，全村家家有雷管炸药。除煤矿、小煤窑和片石场外，贺兰山北部还有国营、集体、个体开办的水泥、硅石、石英石、黏土矿等矿种的各类矿达41家之多。贺兰山偏南部的滚钟口沟中上部，多年开采贺兰石，技术手段落后，掘进土石方和采挖出的矿石资源倾倒在矿口下的山坡上，使这座山坡约5万平方米的林木植被完全埋压，局地生态环境受到严重破坏。三是林牧矛盾非常尖锐。生态环境保护与自然资源开发利用矛盾突出，保护区周边群众饲养的羊只、大家畜的无序放牧，直接威胁保护区的生态环境安全。保护区内居民枪支弹药的管理问题，保护区环境保护监督管理不到位等问题，都是上世纪自然保护区建设与管理存在的突出和现实问题。

（二）2000年以来涉及自然保护区的环境违法案件处理（仅限于环保部门处理案件）

1。西吉火石寨自然保护区环境违法案件

依据2015年10月14日自治区环境保护厅现场检查（勘察发现）笔录，2015年4月，宁夏西吉火石寨旅游开发股份有限公司在未得到环境行政主管部门环境影响评价批复的情况下，在西吉火石寨自然保护区实验区云台山金顶和望霞亭之间建设长度100多米的玻璃吊桥和索道各一座，2015年9月27日建成，同年10月1日开始试运行。10月15日自治区环境保护厅调查询问笔录，宁夏西吉火石寨旅游开发股份有限公司的行为违反《中华人民共和国环境保护法》第十九条及《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条及《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条之规定，自治区环境保护厅于2015年12月22日决定对该公司作出罚款十万元的行政处罚。

2。中卫沙坡头国家级自然保护区环境违法案件

2017年宁夏腾格里金沙海旅游有限公司在中卫沙坡头国家级自然保护区实验区违法建设的“玻璃吊桥项目”，依据2017年2月自治区环境保护厅现场检查（勘察）笔录、2017年4月自治区环境保护厅调查询问笔录，宁夏腾格里金沙海旅游有限公司位于中卫市腾格里金沙海旅游景区（在沙坡头国家级自然保护区实验区）的玻璃吊桥项目未向环境保护主管部门依法报批环境影响评价文件，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和第二十五条的规定，2017年8月2日，自治区环境保护厅依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，责令该公司立即停止建设，并恢复原状；对该公司处以建设项目总投资额5%的罚款，即罚款十七万陆千三百元整。

3。中卫沙坡头国家级自然保护区旅游度假区建设违法案件

2017年7月14日，自治区环境保护厅对中卫市腾格里金沙岛旅游度假区有限公司在位于中卫市腾格里（中卫沙坡头国家级自然保护区实验区）金沙岛旅游景区的“西入口景观工程和生态游客中心项目”项目路径发生改变，未依法重新报批环境影响评价文件，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款之规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，自治区环境保护厅责令该公司立即停止建设，并恢复原状；对该公司处以建设项目总投资额5%的罚款，罚款六万四千八百一十九点九元整。

以上3起涉及自然保护区的违法建设项目均已结案，并执行完毕。

（三）中央环境保护督察涉及自然保护区案件及处理