小说涯

第一节 服务型政府绩效评估（第2页）

在这种社会背景条件下，以美国为代表的西方发达国家在放松规制理论指导下，采取了政府绩效评估的改革措施，以求改变政府部门自身的规制模式：从单纯的法律规则控制转变为法律支配下的绩效控制、从过程控制转变为结果控制，大力推行以结果为导向的政府绩效评估措施。

由此可以看出，对政府内部改革来说，政府绩效评估所体现的放松规制，并不是不要规制，而是要寻求一种新的政府责任实现机制：既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务人员的自主性，又要保证公务人员对公众负责、对结果负责；既要提高政府管理效率与管理能力，又要切实保证服务质量，实现效率政府、责任政府和法治政府的内在统一。这充分体现了政府责任理念，体现了政府绩效评估的功能目标和作用性质。放松规制的政府绩效评估措施，适应了构建积极行政、服务行政、责任行政和绩效型政府的社会发展要求。

2。当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向

政府绩效评估直接指向政府部门应具有的职能。这决定了政府绩效评估的内涵中必然要包含重塑政府角色和界定其职能的内容。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务是政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府是公共服务的供给者、公共服务有效供给的保证者和监管者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的“力量”。这样，政府绩效评估既有助于强化政府行使公共行政权力以实现公共利益、有效提供公共服务的责任意识，有助于责任政府和绩效政府的建设，同时，也有助于根据社会发展的需要对政府职能重新定位，打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断。通过采用合同出租和非国有化等多种形式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场企业主体通过竞争来提供；或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。用艾伯特·戈尔的话来说，政府绩效评估所包含的重塑政府角色、合理界定政府职能就是要为公共服务供给部门，包括政府部门、私营部门和非营利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力途径。

3。当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施

作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门信任的措施而言，当代西方国家政府绩效评估体现了发展政府责任机制和顾客至上的理念，有助于民主责任政府和绩效政府的建设。

在市场经济条件下，政府不仅是公共治理者，同时还是公共服务的提供者。作为公共服务的提供者，政府部门的核心任务并不是要致力于直接向社会提供公共服务与公共产品，而是要致力于提供一种保证公共服务与公共产品有效供给的环境。从强调政府部门直接向社会提供公共产品与公共服务到强调政府部门保证公共产品与公共服务的有效供给的发展，表明了政府职能和角色定位的变化，前者体现了计划经济体制下政府管理的属性；后者体现了市场经济体制下政府管理的属性。因此，根据社会发展的需要，政府公共管理者同时也是公共服务的提供者、公共服务有效供给的保证者与监管者；公众是政府服务的消费者，是顾客，也是政府公共管理的参与者和评判者。

在政府部门与公众之间关系基本定位发生变化的条件下，政府绩效评估蕴含的服务和顾客至上的理念强调政府公共管理必须以顾客为导向；强调政府的社会管理与公共服务职能，强调要增强政府对公众需求的回应力，更加重视行政活动的产出、效率与服务质量。这样，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择就成为了政府公共管理普遍采取的有效方法。早在20世纪80年代初，回应性国家的概念就在丹麦等西方国家开始流行起来。

效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的两个内在统一的、互动的方面。政府部门在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本，又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。这两个方面的关系，公共责任和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

二、政府绩效评估的特征和价值取向

（一）政府绩效评估的特征

政府绩效评估所蕴含的理念是通过它的性质特征和价值取向体现出来的。

1。政府绩效评估的市场责任机制特征

菲利普·J。库珀将政府绩效评估所具有的市场责任机制性质概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本——收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制，这种定义方法是把公民视为消费者”。因此，简言之，政府绩效评估所体现的市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和直接选择，政府部门对消费者——公众负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制，就不能激发公共服务供给者的竞争，最终也就难以使得公共服务的供给者对公众负责。

2。政府绩效评估意味着政府职能的具体化

确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节；而确定绩效目标和绩效标准、建立绩效评估指标体系是与政府部门和岗位的具体职能、岗位职责密切联系的。因此，任何一种绩效评估都会有自己的评估指标体系和绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性（即政府在其职能范围内做了多少，是不是职能范围内应做的事都做了）和质的规定性（即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，是否符合职能的规定性、符合公众的要求），两方面内容都是政府职能的具体化与具体体现。政府绩效评估指标体系和绩效标准的建立，都离不开政府部门的具体职能。

政府绩效评估直接指向政府职能和岗位职责的特征，不仅使政府绩效评估的施行有助于发现绩效问题、规范行政行为和为政府决策提供科学依据，而且还有助于促进政府职能转变、科学设置岗位和进行编制管理。界定政府职能和进行工作分析是政府绩效评估的基础；政府绩效评估反过来又进一步检验政府职能定位和岗位设置的科学性、合理性。

3。政府绩效评估意味着政务信息的交流与沟通

政府绩效评估意味着一种信息的交流与沟通，政府绩效评估无论是在一个部门内部展开、上下级政府部门之间展开，还是在政府部门与其他社会主体之间展开，都强调要建立健全信息沟通机制。评估者（公众）只有完全了解被评估者（政府部门）的行为过程及各项服务，才能对其绩效做出客观评估；政府部门也只有完全了解公众的需求，才能保证他们所需要的服务得到有效供给。因此，政府绩效评估强调利用现代信息技术促进政府部门与公众、社会之间的沟通与交流。

政府部门与公众之间的信息沟通机制包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面。在内容上主要包括政府部门向公众传递的各类信息、公众向政府部门反馈的各类信息、政府部门对公众的回应。正是这三类信息组成了完整的信息传递机制、信息反馈机制与政府回应机制，这是施行政府绩效评估所必需的。因此，政府绩效评估提高了政府工作的透明度，有利于实现建设“透明政府”的目标，使行政过程严格置于社会的监督之下。

（二）政府绩效评估的价值取向

当代政府绩效评估蕴含着两大基本思想：一是政府部门和非营利部门必须以公众的需要为管理导向，而不是以其自身的规则为依归；二是公众为政府部门的结果而纳税和进行评估，而不是为政府部门的工作而纳税和进行评估。这两大基本理念贯彻到政府公共管理之中，就是要求公共管理不仅要有量、有效率，而且还必须有质、符合和满足公众的需求。

为此，我们可以把政府绩效评估的基本价值取向概括为效率、公正、自由、民主和秩序。效率的价值取向反映了社会对公共管理绩效量的要求；公正、自由、民主和秩序的价值取向反映了社会对公共管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中，一般都是通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来具体体现。

三、服务型政府绩效评估主体

绩效评估主体指的是对评估对象享有评价权并能够做出评价的组织或人员，解决的是“由谁评估”的问题。

（一）政府绩效评估主体的构成

政府绩效评估的主体问题所要解决的是由谁、由哪些组织或机构来组织进行和参与政府绩效评估的问题。广义上说，政府服务的消费者（顾客），包括全体公众、企业和其他组织都是政府绩效评估的重要主体。因为，政府绩效评估就是为了改善公众对政府部门的信任，提高行政管理的效率、效能、服务质量和公众的满意程度。也正因为如此，政府绩效评估才具有了吸收公众参与行政过程和监督的功能、完善政府责任实现机制的功能，以及加强政府部门与公众联系和沟通的功能。

政府绩效评估的目的与功能决定了它的主体构成，具体包括三大基本类型。

1。国家机关性质的专门绩效评估机构

这是指由国家和行政机关根据法律和组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，例如功绩制保护委员会、全国绩效审查委员会等。这一类绩效评估机构是属于政府机构的范畴和组成部分。

2。中介机构性质的专门绩效评估机构