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关于缩小日本地区间差距政策的教训（第2页）

（１）以缩小差距为理念的全国综合开发规划和「据点开发方式」

政府面临着太平洋地带和农村地区之间差距不断拉大局面的局面在1962年筹划制定了「全国综合开发规划」。该规划的特点是「据点开发」。

该规划使据点开发的构想更具体化，根据新产业城市建设促进法以及工业完善特別地区完善促进法特指定了21个地区为「新产业城市」以及「工业完善特別地区」。就是把认定为有工业发展潜力的地区确定为「开发据点」，完善交通基础设施以及确保工业用地?用水和确保劳动力，建设成开发地方发展的中心城市的规划。

开发的最终目标是提高国民的福利。其理论是如果形成了新产业据点城市，就会从开发据点城市产生出带动效应，从而实现振兴周边农村和提高居民福利的目标。这种方式就称之为「据点开发方式」。

在1964年至1998年之间，为了完善?建设基础设施，在全地区的累计总投资额为97兆日元（新产业城市为72兆日元，工业完善特別地区为25兆日元）。

可是，这种据点开发方式最终完成的目标并没有实现提高国民（居民）福利的目标。在有企业落户的新产业据点，企业的利益被在大城市的企业总社抽走，对该地区的发展不再投资。在没有企业落户的地区，因为为了完善基础设施的建设，先期投资的偿还费却成了地方财政的负担。相反，圧缩了对福利及教育的财政支出。另外，因为在新产业据点落户的产业大多是公害型企业，所以结果是导致环境破坏?公害向全国蔓延。

（２）新全国综合开发规划和「巨大项目主义」

政府在1969年以为了高效率开发产业与缩小地区差距为目的，筹划制定了在全国3个地方（北海道苫小牧东部、青森县陆奥小川原、鹿儿岛县志布志湾）建设巨大重化学工业地带，以及通过新干线和高速道路网络连接全国的「新全国综合开发规划」。该规划就是追求最快速经济效益的「巨大项目主义」，一个重化学工业地带的工业生产目标总额就可以与当时英国全工业生产总额相匹配的巨大的开发规划。

在新全国综合开发规划的实施过程中，1973年日本的经济高速增长期结束了。结束的理由是因为经济的高速增长并没有使国民的生活富裕，国内消费没有增长，以及和美国的贸易摩擦等原因。在经济高速增长终结的同时，志向巨大开发的新全国综合开发规划也夭折了。

从巨大重化学工业地带的建设规划夭折的建设痕迹来看，在北海道的苫小牧东部重化学联合企业的规划用地上仅有火力发电厂和少数几个企业，为工业用地准备的大部分土地都被放置，恢复成山林。在陆奥小川原重化学联合企业的规划用地上，为了开发设置的第三团体（自治体和民间共同出资经营事业的组织）因为负债1，852亿日元，破产了，建设了核发电厂的核燃料废弃物贮藏设施以及核燃料循环利用设施。在志布志湾重化学联合企业的规划用地上，由于当地群众强烈反对，规模已经大大缩小，在志布志港周边建设了渔业?物流用地，在沖合地区建设了国家石油储备基地。

日本在20年间继续保持了年11％的经济高速增长率，成为了所谓的「经济大国」。但是，国内的城市与农村之间的「地区间差距」拉大了。之后，在全球化的今天，以建设成「世界城市」为目标的东京大城市圈和「其它地区」之间的差距正在不断拉大。在华丽的经济增长的外衣下，农村失去了青年的劳动力，很多农村村庄正处在灭亡的危机之中。

五、不断拉大的日本地区间的差距

（１）凸显的东京大城市圈

日本总人口的78。3％生活在城市，21。7％生活在城市以外的地方。现在总人口的半数都生活在3大城市圈（东京?大阪?名古屋大城市圈）这样的城市化社会中，在29个道县生活的人口减少了（1999～2004年）。在这样的背景下，存在着城市与农村的地区间的差距问题。

让我从通过地区间差距的一个指标来看都道府县税收额的增长率（1951～2000年度），位置东京大城市圈中的千叶?埼玉?茨城?神奈川这四个县的增长率最高。这4个县的税收总额在同时期，从91亿日元上升至2兆6713亿日元，增长了293。5倍。原来这4个县的税收总额在1951年仅相当于大阪府税收的64％。但是，到了2000年就增长至大阪府税收的2倍以上（230％）。这种变化显示了即使是在同样的大城市圈，东京大城市圈的4个县的经济增长率就远比大阪大城市圈高出很多。东京都的人均税收额本来就很高，通过2000年度的数据来看，它是全国平均值的1。72倍。相反，人均税收额不足东京都一半的县就达到了18个。这就是经济势力都集中在东京大城市圈这一处的结果。也就是说，日本经济的国土分布结构是从原野富饶的「富士山型」转变成了只凸显东京大城市圈的「高烟囱型」，在此环境下，使日本的地方经济陷于低迷。

（２）农业?农村以及人口空洞化地区的现状

农村的地区间差距处在最低线，它的困境超过了地方城市，农林业相关的主要产业指标都非常严重。农林业就业人员继续减少，仅剩265万人（占全国就业人口比例的4。2％）（2000年国情调查）。农业生产总值在国内生产总值（GDP）中所占的比例从1970年的4。2％下降至2000年的1。0％。

通过从1998年至2002年这5年间的农业领域的基本指标来看，经销农户数量减少12。6％，为221万户，其中以农业为主业的农户数量减少22。0％，为45万户，骨干农业人数减少6。3％，为226万人，其中65岁以上人口的比例增加了9。7点，增加53。9％，耕地面积减少3。4％，为474万公頃，放弃耕作地增加40。6％，为34万公頃，农业生产总值减少10。3％，为8兆9，011亿日元，显示所有的指标全部恶化。

把人口减少和区域社会功能有衰退倾向称为「人口空洞化」，处在该倾向中的地区就是「人口空洞化地区」。虽然「人口空洞」的定义有各种不同的说法，但是，政府设定了?人口空洞?的指标（人口减少率等），认定了「人口空洞化地区」，并对此采取措施。「人口空洞」这个词首先出现在『经济社会发展规划』（1967年）日本政府公文中。在以太平洋地带为中心的经济高速增长的同时，从农村开始的人口空洞化问题也在进一歩恶化，给维持防灾、教育、保健等区域社会的基础条件带来困难，由于青年人的大量外流，区域的生产功能急剧下降。在这样的区域日后的恢复是很困难的。从覆盖农村的大量人口空洞化地区的情况来看，高龄人口的比率比全国平均值早到了20年左右，从1987年开始首次出现了出生人数低于死亡人数的人口动态的「自然减」现象。根据今后的预测，到了2015年人口空洞化地区的人口要比1995年减少约200万人，降至602万人（占总人口的4。8％）。

（３）在条件不利地区不断恶化的健康差距

2006年9月我应邀出席了在佐渡市召开的「日本岛屿学会」主办的以科学发展观认识漂浮在大海上的岛屿的全国性大会，并在大会上作了邀请发言，在这个大会中我有机会了解到了一些有关在日本岛屿上存在的地区间差距问题的情况。

在该学会上，作大会发言的是新泻大学研究生院牙医学综合研究科的山本正治教授。他在发言中明确了在日本本土已经克服的诸多问题，在孤岛上还未得到解决的差距。同时还指出虽然日本的保健医疗福利水平是世界第一，但是，现在已经处在「内忧外患」的困境中。内忧是指异常的财政赤字和人口减少?高龄化，外患是指美国政府向日本政府提出来的年度改革要求书。美国的新要求是在健康保险领域方面，指出「（根据此新要求）如果在医疗领域方面引入了市场理论主义，就会产生出由于贫富差距导致的国民健康差距」。

现在在孤岛?佐渡岛首先提出的是因为财政措施，要废除发生经营赤字的医院和诊疗所。如果在人口少的地区的医疗机关也引入市场理论主义，不赚钱的医院和诊疗所就要被废除。这样一来，在本土与孤离之间，以及孤岛内部的「健康差距」就会新一歩拉大。山本教授指出的「由于贫富差距导致的国民健康差距」好像是由于自治体财政危机的不断恶化，才产生出区域性的「健康差距」。

这种地区间差距在过去的5年时间里，在小泉内阁推行的结构改革下发生了急剧的变化。小泉的结构改革就是以沿着美国的全球一体化战略的「国际化」为中心，废除战后日本国土理念的「国土均衡发展」的改革。如果按这种方式发展下去，财政资金就不会投向「效率低」的地方，生活在差距底线的岛屿地区的居民生活条件就会陷入更大的危机状态中。

六、缩小地区间差距的政策为什么会失败？

主要有三大失败原因。

第一是错误地认为如果在地方城市发展工业化，由于工业化的经济带动效应，周边农村就会富裕起来，所以政府对工业开发非常热心。但是，对粮食?农业?农村政策并不承担任何责任。以问题堆积如山的人口空洞地区为对象出台的「人口空洞法」是国会制定的。从1970年以来虽然一直不断推行着有关人口空洞地区的相关措施，但是，「人口空洞法」并不是内阁提出的法案，而是由议员提出的提案制定成的法律?制度。政府考虑的重建人口空洞化农村的想法比较浮浅，认为人口空洞化的农村问题可以在以地方城市为核心的「广域市町村圈规划」中予以解决。我们通过这之后农村衰退变化的经过就能够认识到这一点，对农业?农村自身的发展规划政府有着不可推卸的责任，我们应该深刻吸取这样的教训。

第二是错误地把差距看作是收入差距或经济差距，把地区经济开发和充实产业基础政策作为缩小差距的主要政策手段。认为只要经济有了发展，国民就会幸福这样的论理是不是有点过于虚构了。

如果把差距认定为是「居民幸福」的差距的话，缩小差距的政策就不要过分向充实产业基础政策方面倾斜，就应该单独和综合性地对教育政策、社会保障政策、医疗保健政策等与居民的幸福观有直接关系的领域进行强化。