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第一节 服务型政府绩效评估（第3页）

这是指依据各类社会中介组织、教学研究机构的章程，经申请批准而成立的专门绩效评估机构，属于社会组织的范畴，分属于企业组织、事业组织和群团组织。

3。公民个人

公民个人是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、政府提供的产品的评判者，是政府绩效的评估主体。但是，在决定公民个人是政府绩效评估的主体的时候应当注意两个问题。

（1）虽然公民个人作为政府绩效评估的主体，是公民的一项权利；但是，在实际操作过程中应当考虑公民的政策水平、法律意识和公共责任意识等综合素质的条件限制，并不是所有公民都有能力参与政府绩效的评估。

（2）公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估时，并不是公民个人随心所欲地完全根据自己利益的满足或实现程度来进行评估，而是按照法律规范确定的政府服务标准、政府行为规范来评判政府绩效。公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估的尺度反映了公众利益和意志要求的政府服务标准、政府行为规范等法律，而不是公民个人利益的实现程度。否则，公民个人价值最大化的“经济人”特性，会使政府绩效评估变成凡是对实现自己利益有利的就是绩效好、凡是阻碍自己利益实现的就是绩效不好，从而使政府绩效评估偏离了维护和实现公共利益、发展公共责任机制的目的。我国在开展普适性、专项性政府绩效评估时，都没有注重公民个人作为政府绩效评估主体的制度建构，导致政府绩效评估并不能有效发挥政府的主动性、积极性和创造性。

（二）政府绩效评估主体的属性

1。权利性

这是政府绩效评估主体的基本特征。有没有组织和参与管理国家、社会公共事务的法定权利与职权，是能否成为政府绩效评估主体的前提条件和基础。这种法定权利一般都是由一个国家的宪法、组织法加以规定。

2。制约性

绩效评估主体与政府部门之间存在着相互制约的关系。这种制约关系在政府部门内部表现为国家权力机关对其他一切政府部门的制约关系、上级部门对下级部门及其分支机构的制约关系、政府部门对其所属工作人员的制约关系。这是基于政治体制所导致的权力制约关系。在政府部门作为公共服务提供者时，政府部门与公众之间的关系表现为公共服务提供者与消费者、顾客之间的关系，公众对政府部门具有监督作用。

3。多元性

当代市场经济主体的多元化、利益的多元性和决策的分散性，必然导致和决定了监督政府的主体多元性。这些监督主体包括国家权力机关、政党组织、上级行政机关、企业组织、事业组织、群团组织等社会组织和公众。每一类评估主体的价值观、利益取向以及每个人的知识经验都各不相同，这决定了任何一个特定的评估主体都有自身特定的评估角度，有着不可替代的作用，但同时各单一主体也有着难以克服的局限。因此，只有综合各种评估主体，通过各类评估主体评估意见的相互印证，才能达到获得基本真实的评估结果的目的，从而提高评估结果的精确度。实行评估主体多元化是保证绩效评估结果的更加真实与公正，保证绩效评估能更好地满足不同相关利益群体的需求，特别是弱势群体的需求的重要前提条件。评估主体多元化，使得政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对公众负责，形成公众监督和行政系统自身监督相结合的政府责任实现机制，构建绩效型、服务型和责任型政府。

四、服务型政府绩效评估指标体系

在政府绩效评估过程中，指向被评估对象绩效的各个方面就是评估指标。实现政府绩效评估科学性、客观性和准确性的关键，就是如何科学构建评估指标体系。构建政府绩效评估指标体系的一个重要出发点就是把行政组织系统中政府绩效所涉及的所有领域的复杂关系简单化，用简化的评估指标获取尽可能多的评估信息，为把握和了解政府绩效现状提供科学的评判依据。同时，完善的政府绩效评估指标体系还应对政府绩效所涉及的各个方面的变化趋势和变化程度做出反应，通过不同指标上的具体得分来发现阻碍和影响政府绩效持续提高的不利因素、存在的问题及原因，并为采取什么样的有效措施以提高政府绩效提供科学的数据分析。

（一）绩效评估指标的分类

绩效评估指标有多种分类方式。为了更好地构建政府绩效评估指标体系，我们应熟悉各种评估指标，并将各类评估指标纳入政府绩效评估指标体系之中。

1。根据绩效评估的内容分类

政府绩效评估的内容是政府部门行政职能与职责的具体体现，从通用标准的角度，一般可以划分为反应履行职能与职责情况的行政业绩评估、行政能力评估、工作潜力评估和工作态度评估四类。实际上，工作潜力评估往往就是通过行政能力评估进行推断而做出的。

（1）行政业绩评估指标。所谓行政业绩就是指政府部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。对于行政业绩的评估结果直接反映了绩效管理的最终目的——提高政府的整体绩效以实现既定的行政目标。

反应政府部门行政业绩的评估指标，具体表现为政府部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。

（2）行政能力评估指标。行政业绩较高，很可能是由于所从事的职务较为简单；相反，那些所从事工作较为困难的部门无法获得较高的行政业绩，但并不意味着他们的贡献就一定小于前者。不同的部门行使不同的职能，所要求的行政能力也是不同的。因此，只有在政府绩效评估指标体系中加入行政能力方面的评估指标，才可能使绩效评估结果真正反映出政府部门的整体绩效。另外，还能够通过行政能力指标的设计引导政府部门提高与职能履行相关的行政能力，并通过行政能力评估的结果做出行为调整、培训决定。

（3）工作态度评估指标。在实际的政府绩效评估中常常可以见到这样的现象：工作态度是影响政府绩效等级、影响政府在公众中形象的重要因素，是反映政府行政质量和服务质量的重要方面。因此，为了对政府部门的行为进行引导从而达到绩效管理的目的，在政府绩效评估中应加上对工作态度进行评估的指标。

行政业绩、行政能力和工作态度是相互影响的有机整体。行政能力与工作态度在一定程度上共同决定了一个部门的实际行政业绩。但是，即使工作态度很好，行政能力也未必能够全部得到发挥并转化为相应的行政业绩。这是因为从行政能力、工作态度向行政业绩转化的过程中，还会受到许多因素的影响，包括职能配置是否合理、行政体制是否健全、行政流程是否优化高效、行政手段是否先进有力，以及行政文化、行政观念、行政环境、设备条件等等。这进一步说明了政府绩效评估的复杂性。

2。硬指标和软指标

（1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可以量化的定量指标。尽可能量化，建立定量指标，是当代政府绩效评估的发展趋势。

使用硬指标进行绩效评估能够摆脱个人经验和主观意识的影响，具有一定的客观性和可靠性。当处理硬指标的评估结果时，如果需要完成复杂或多变的计算过程，还可借助电子计算机等工具来进行数据的挖掘与分析，并能够有效地提高绩效评估的准确性。

难以量化性是政府绩效评估的重要特点。因此，当政府绩效评估的指标难以量化时，硬指标的评估结果就难以客观和准确了。另外，硬指标评估的过程往往较为死板，在评估的过程中缺少人的主观性对评估过程的影响，产生了缺乏灵活性的弊端。毕竟统计数据本身并不能完全说明所要评估绩效的事实情况。

（2）软指标。软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出做出主观的分析，直接给被评估对象打分或做出模糊评判（如很好、好、一般、不太好、不好）。这种评估指标完全依赖于评估者的知识和经验来做出判断和评估，容易受各种主观因素的影响。所以，软指标的评估通常由多个评估主体共同进行，有时甚至由一个特定的集体共同做出一个评估结论，以彼此相互补充与印证，从而产生一个比较准确、客观的结论。

在实际的绩效评估过程中，这种软指标的主观评估往往表现为专家评估，是因为这种主观评估在客观上就要求评估主体必须对被评估对象所从事的工作相当内行，能够通过不完整的数据资料，在利用大量感性资料的基础上看到事物的本质，做出相对准确的评估。

运用软指标的优点在于，这类指标不受统计数据的限制，可以把被评估对象放在一定的具体环境条件下进行评估，能够充分发挥人的经验和体现被评估对象的个性化特点。在这个主观评估的过程中往往能够综合更多的因素，把问题考虑得更加全面，避免或减少统计数据可能产生的片面性和局限性。另外，当评估所需的数据很不充分、不可靠或评估指标难以量化的时候，软指标有利于做出更有效的判断。随着新科学的发展和模糊数学的应用，软指标评估技术获得了迅猛的发展。通过评估软指标并对评估结果进行科学的统计分析，我们能够将软指标评估结果与硬指标评估结果共同运用于各种判断和推断，以提高绩效评估结果的科学性、实用性和准确性。

但是，软指标同时也具有不可忽视的弱点。对软指标进行评估的结果容易受评估主体主观意识的影响和经验的局限，其客观性和准确性在很大程度上取决于评估主体的素质。对软指标进行评估得出的评估结果往往缺乏稳定性，尤其在民主气氛不足的环境中，个人专断性的主观判断经常造成严重的不公平，容易引起被评估对象对评估结果的强烈不满。