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第一节 服务型政府绩效评估（第4页）

（3）硬指标与软指标相结合。在实际政府绩效评估中，单纯使用硬指标或单纯使用软指标进行评估，都是不可取的。因此，要将硬指标与软指标各自的长处加以综合应用，实行硬指标与软指标的有机结合，以弥补各自的不足。这种结合表现为：

在数据比较充足的情况下，以硬指标为主，辅以软指标进行评估；在数据比较缺乏的情况下则以软指标为主，辅以硬指标进行评估。在绩效评估中，对于硬指标的评估往往也需要一个定性分析的过程，而对于软指标评估的结果也要应用模糊数学进行一个定量化的换算过程。因此，我们在建立指标体系的时候，应尽量将指标量化，收集相关的统计资料，提高评估结果的精确度。同时还要考虑评估对象的具体情况，将硬指标和软指标的评估技术有效地结合起来使用。

在政府绩效评估中，实际上更多使用的是软指标的评估方法，评估主体的主观判断在很大程度上影响着绩效评估的结果。需要注意的是，软指标与非量化指标并非一个概念。软指标和硬指标的区分强调的是评估方式上的区别，而量化指标和非量化指标则强调评估结论的表现方式上的区别。我们可以进一步认为，政府绩效评估更要求我们运用系统理论的思维方式进行分析和评估，将系统论运用于评估中就形成了系统评估理论。在系统评估理论的指导下进行绩效评估指标体系的设计，对于理清评估思路、提高评估的质量具有非常现实的意义。系统评估理论就是将评估对象视为一个系统，评估指标、指标的权重和评估中运用的方法均按照系统最优的方式进行运作。

（二）确定政府绩效评估指标体系的依据

1。职能依据

确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节。确定绩效目标和绩效标准、建立绩效评估指标体系是与政府部门和岗位的具体职能、岗位职责密切联系的。不同部门、不同岗位的绩效评估虽然存在着许多相同的地方，但是，由于每一个部门、每一个岗位的具体职能和具体工作内容、提供的公共服务种类和管理的公共事务性质都不尽相同，这就必然要求绩效评估既要有反应共性的评估指标，又要根据职能、职责的不同来确定具体不同的绩效目标、评估指标和绩效标准。

2。政府的服务承诺

政府部门通过政府行政管理活动是否实现了服务承诺，是能否建立起公众对政府部门信任的重要依据。在某种意义上说，政府绩效评估的过程也就是用服务承诺去衡量与比较实际取得的政府行政管理绩效的过程，从而划分与确定绩效的等级。因此，服务承诺构成政府绩效评估的重要依据。服务承诺确定的依据决定了服务承诺不仅对政府部门具有自我约束力，而且应成为公众约束政府部门的重要依据。

3。管理绩效

管理绩效又叫服务绩效，是指公共服务供给过程中的输入与输出、实际取得的中期成果与最终成果和实际产生的社会效果。管理绩效集中体现在行政管理活动的花费、运作及其社会效果等方面，具体可通过量和质来衡量。绩效的“量”体现了公共管理效率的要求；绩效的“质”体现了行政管理活动的社会效果及其对公众负责的要求。这两方面是政府管理绩效不可或缺的，它充分体现了绩效管理是以“结果为本”的管理特征。这种结果管理就是为了保证公众谋求“结果”的实现。

4。公众满意度

公众的满足度，是指政府部门所提供的各类公共服务和公共产品、所进行的各类行政管理活动对公众的相对满足程度，也是公众对公共服务和公共管理活动满意程度的反应。公共服务和政府公共管理活动是否相对地满足了公众的需求应是政府绩效评估的一个重要依据。公众满足度作为政府绩效评估的依据应注意两个方面：一是这种满足的程度是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、一般、不满意等。同时，处于不同满足程度层次上的公众的人数也是相对的。二是政府行政过程中如何对待和处理公众（顾客）的抱怨问题。因为这个问题与公众的满足度密切相关。政府部门是否建立了与公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理公众的抱怨、解答的态度与次数、对抱怨解决和处理的程度等都应是公众对政府部门予以监督的重要一环，都应作为绩效评估体系的重要系数。

目前，我国称之为政府绩效评估的形式主要表现为三大类。

一类是普适性的政府绩效评估。这类绩效评估作为公共管理机制中的一个环节，通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等方式。这类绩效评估主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。

二类是行业绩效评估。这类绩效评估是将评估应用于具体行业，由政府主管部门设立评估指标，并组织对所管辖的行业进行定期评估，具有自上而下的单向性特征。

三类是专项绩效评估。这类绩效评估是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开。这类绩效评估主要强调了外部评估，目的是要通过社会调查、满意度评估等方法提高公众对政府工作的满意程度。这类绩效评估存在着顾客资源识别、满意度评估是否适用于所有党政机关、是否能够表征所有被评估对象的绩效等问题。

在新的形势下，各地政府及部门积极完善绩效评估制度，形成了各具特色的绩效评估模式，大体可以概括为以下几种。

（一）与目标管理责任制相结合的绩效评估模式

目标管理是我国开展最广泛的绩效管理方式。绩效评估在我国部分地方政府早期实践中是与目标管理结合在一起的，特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应地针对各个工作岗位进行评估。山东省潍坊市在开展目标绩效管理过程中，积极探索建立科学有效的领导体制和工作机制，提出了以科学发展观为指导，依靠目标绩效管理提高政府行政能力，实行全员目标、全员责任、全员考核。把目标的提报、形成、下达、分解，执行过程的督查、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理。在提高政府效能、改善公共管理与服务方面发挥了重要作用。山西省运城市和福建省漳州市等地方政府开展了类似的绩效评估试验。随着行政管理体制改革的深入，绩效评估作为目标责任制的一个环节，开始应用到政府部门，并逐步取代了原来的目标管理。

（二）以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估模式

如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高行业服务质量和水平为目的的绩效评估活动。山东省烟台市率先试行的社会服务承诺制，广东省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市等地开展的“万人评政府”活动，由社会对政府部门进行评估，结果向社会公布，也属于这一类。

如审计部门进行的管理审计、效益审计，人事部门在国家公务员考核中加入的量化评估内容，组织部门对领导班子的考核中引入的绩效评估措施。这一类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。政府业务主管部门对所属组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部等部委联合推出的企业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系等，也可以归入此类。

（四）以效能监察为主要内容的绩效评估模式

效能监察主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察部门依照法律、法规和有关规章对政府部门绩效进行的评估活动。福建省、吉林省、重庆市等在全省（市）行政机关开展了行政效能监察工作。北京市海淀区，江苏省苏州市、扬州市，山东省枣庄市，河南省安阳市等地都颁布了开展效能监察的文件和工作细则。全国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于2004年开始对福建省23个政府部门和9个设区市政府的绩效进行评估。有的地方在科技、金融、商业、邮电、卫生等系统开展了效能监察。

与政务督察相结合，山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将督查工作与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及战略选择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个区市和相关的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测量、监控，改善党委和政府的绩效。

（五）由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估模式

如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验”，备受政府、学术界和社会的关注。北京市有的区（县）政府委托国内著名咨询机构“零点研究咨询集团”开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。

（六）引入通用模型进行的绩效评估模式

国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包含2大要素、9大标准，其中，领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。人事部中国人事科学院课题组的研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具特色的绩效评估模式，比如深圳市国税局和南京市地税局将平衡计分卡的方法引入政府绩效评估和管理中，引起了广泛关注。